Estratégia Nacional de Segurança Rodoviária (1): a última ENSR de 2008-2015: serviu para quê?

A ENSR 2008-2015 foi a última Estratégia Nacional de Segurança Rodoviária (ENSR) a ser 21implementada. Ela serviu para quê? O seu balanço foi positivo?

Portugal iniciou, no final da década de 1990, através de políticas públicas claramente assumidas, o combate sistematizado à insegurança rodoviária.

Neste percurso foram desenvolvidos três modelos de programa: Plano Integrado de Segurança Rodoviária (PISER) de 1998 a 2000, Plano Nacional de Prevenção Rodoviária (PNPR) previsto para o período 2003 – 2010, Estratégia Nacional de Segurança Rodoviária 2008 – 2015 (ENSR), a qual teve uma revisão intercalar 2013 – 2015.

O PISER não foi elaborado com metas e objetivos estratégicos definidos, não sendo conhecidas medidas de avaliação do grau de cumprimento da execução das ações.

O PNPR não definiu um plano de ações, prazos de concretização e orçamentos, pelo que ficou refém da vontade e da capacidade de execução dos diferentes organismos envolvidos na sua realização, do que resultou uma taxa de execução de ações extremamente baixa.

A nível internacional, na sequência da publicação do “Livro Branco” sobre a política europeia de transportes e do respetivo Plano de Ações, vários países adotaram o planeamento estratégico suportado em plano de ações, como forma de expressão das suas políticas de segurança rodoviária. Publicado em 2004, o “World Report on Road Traffic Injury Prevention” da Organização Mundial de Saúde recomendava aos países a “preparação de uma estratégia nacional de segurança rodoviária e de um plano de ações”.

Nessa medida, a seguinte Estratégia Nacional de Segurança Rodoviária (ENSR) procurou ter uma perspetiva “colaborativa”, endossando para os especialistas setoriais a responsabilidade de desenvolver o seu próprio plano de ação, a partir de metas (quantitativas e qualitativas) e objetivos (estratégicos e operacionais), identificados na fase de diagnóstico e partilhados na fase de desenvolvimento.

A ENSR previa um processo de revisão intercalar em 2011. Por razões políticas conjunturais, esta revisão, iniciada no final de 2011, apenas foi concluída em 2013 e publicada em Diário da República no início de 2014. Este atraso teve consequências negativas significativas no que diz respeito ao envolvimento dos diferentes agentes responsáveis pelo seu desenvolvimento, levando a uma baixa taxa de execução.

No documento em que analisa o ENSR, ao qual fomos buscar estas reflexões, a Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR) refere que “não se verificou, de uma forma generalizada, em nenhuma das fases do processo de desenvolvimento da ENSR, nem a procura da inovação nem a análise e discussão das melhores práticas em matérias sensíveis para a estruturação de um sistema de transporte rodoviário seguro, adequado à realidade portuguesa. Nas diferentes fases, os grupos de trabalho optaram por procurar soluções de espectro limitado, com prazos dilatados e com muito poucas conclusões práticas, conduzindo, por vezes, à necessidade de novos estudos, o que não constitui o propósito das ações chave”.

Segundo a ANSR, na primeira fase de execução da ENSR foram concluídas 26% das ações chave, 27% foram-no de forma parcial ou estavam em curso e 47% não foram realizadas.

A revisão intercalar da estratégia, apesar de ter permitido uma mais elevada taxa de execução das ações chave, não afastou a validade da avaliação à ENSR 2008-2015: todos os instrumentos de acompanhamento e monitorização continuada previstos não foram aplicados de forma eficaz.

Em março de 2016, estavam concluídas 43 das 131 ações chave previstas no processo de revisão estavam concluídas, 58 encontravam-se em curso, 22 não foram iniciadas e sobre 8 não existia informação.

Na análise feita à ENSR, a ANSR deixa claro que “as medidas de segurança rodoviária, de uma forma geral, não produzem efeitos imediatos, antes têm tempos de maturação diversos consoante as intervenções, conforme bem evidenciado no “Road safety study for the interim evaluation of Policy Orientations on Road Safety 2011-2020” [na União Europeia]. De igual forma, os prazos fixados para o desenvolvimento das várias ações podem não ser cumpridos, por se virem a mostrar demasiado ambiciosos, considerando o conjunto das entidades envolvidas na implementação das mesmas e, ainda, ao surgimento  de dificuldades não previstas. Contudo, a dimensão dos desvios verificados no desenvolvimento da ENSR aponta, claramente, para a necessidade de repensar o modelo de execução e controlo”.

Em jeito de balanço do que foi a ENSR, a ANSR extraiu cinco grandes conclusões, do ponto de vista do processo de organização e execução:

  1. A ENSR pretendeu ser um instrumento de políticas públicas ajustado à realidade do país, procurando capitalizar os ensinamentos obtidos através da análise, quer de alguns programas internacionais em execução à época, quer de projetos nacionais anteriores e, no seu processo de revisão intercalar, da experiência adquirida no primeiro período da sua execução;
  2. A ENSR conseguiu envolver um largo conjunto de entidades – nas fases de preparação, desenvolvimento e implementação, e no processo de revisão – que propuseram e procuraram desenvolver um conjunto de ações chave para se atingirem os objetivos definidos (operacionais e estratégicos);
  3. A ENSR serviu como fator de mobilização, tanto de entidades públicas e privadas, como da sociedade civil, para o combate à insegurança rodoviária, e algumas das medidas implementadas foram de grande importância para um melhor conhecimento do fenómeno e para a minimização das suas consequências;
  4. A execução da ENSR ficou aquém do esperado em questões consideradas essenciais para a implementação de políticas públicas de segurança rodoviária consistentes e abrangentes, de acordo com a definição de um sistema seguro, aceite – na revisão da ENSR – como fundamento da visão para a segurança rodoviária em Portugal;
  5. Todo o percurso teórico e prático (da conceção à implementação e ao processo de revisão) da ENSR foi uma mais-valia para todos quanto nela estiveram envolvidos – com especial destaque para os decisores políticos e para a ANSR –, enquanto identificador das potencialidades, mas também dos estrangulamentos que impendem, a todos os níveis, sobre a capacidade de realizar, na prática, uma política de segurança rodoviária coerente, eficaz e eficiente.

Assim, para além da preocupação com os condutores, foi reconhecido que na ENSR 2008-2015 existiu um défice de ações e de medidas visando os outros pilares da segurança rodoviária, destinadas a combater a sinistralidade rodoviária.

Entre as principais questões que ficaram sem resposta na ENSR e assumidas pela ANSR no documento que estamos a sintetizar neste artigo no Circula Seguro encontram-se as seguintes 17:

 

  • A identificação das soluções para os constrangimentos decorrentes do modelo organizacional da ANSR e na sua relação com as outras entidades com responsabilidade no desenvolvimento e implementação das políticas públicas de segurança rodoviária;
  • O estabelecimento de políticas integradas de comunicação que tenham impacto eficaz e eficiente nas atitudes e comportamentos de todos os utilizadores do sistema de transporte rodoviário;
  • O melhor conhecimento da sinistralidade e das suas causas, através do cruzamento dos dados estatísticos e participações de acidentes, recolhidos pelas forças de segurança e pelas unidades de saúde;
  • A disponibilização dos indicadores de desempenho de segurança rodoviária para 5 dos 10 objetivos estratégicos originais (velocidade, dispositivos de segurança, socorro às vítimas, infraestruturas e veículos) e a consequente não utilização, quando necessário, de tais indicadores para as metas dos objetivos estratégicos da revisão intercalar;
  • O mais eficaz controlo da circulação de veículos que não se encontrem em condições de segurança para o fazer;
  • O envolvimento das autarquias num problema que lhes diz respeito diretamente e para o qual continua a não existir uma resposta eficaz, através da elaboração, aprovação e execução, em número significativo, de Planos Municipais de Segurança Rodoviária;
  • A ligação dos dados de sinistralidade rodoviária com os dados de acidentes de trabalho, com vista à identificação da melhor abordagem para minorar a prevalência e o impacto das suas consequências, considerando que esta é, de longe, a principal causa de morte neste tipo de acidentes;
  • A identificação de uma estratégia eficaz de combate à falta de atenção na condução, nomeadamente aquela que resulta da manipulação de dispositivos de comunicação móvel, de auxílio à navegação e de “infoentretenimento”;
  • O estudo da aplicação de medidas eficazes e eficientes de combate à condução sob o efeito do sono, do cansaço, da tomada de medicamentos e da combinação da ingestão de álcool com substâncias psicotrópicas;
  • A discussão política sobre o interesse, a necessidade e a urgência da introdução, com caráter obrigatório, das questões de segurança rodoviária enquanto componentes do ciclo formativo de crianças e jovens;
  • A avaliação das práticas formativas de condutores, incluindo as fases de acesso ao título de condução, à sua revalidação e durante todo o período de utilização;
  • A definição e aplicação de políticas de apoio às vítimas da sinistralidade rodoviária e suas famílias, considerando o ciclo que vai do acidente à integração social dos sinistrados;
  • A identificação e aplicação de um processo que melhore a avaliação sistemática do risco da infraestrutura rodoviária;
  • A inexistência de informação sistematizada sobre as distâncias percorridas nos diversos modos e meios de transporte;
  • A definição e aplicação de uma política que privilegie a aquisição e manutenção de veículos mais seguros, tanto novos como usados;
  • A definição e aplicação de uma política nacional de fiscalização baseada nas melhores práticas internacionais;
  • Uma melhor articulação, quando pertinente, entre o Código Penal e o Código da Estrada, designadamente no que se refere ao regime sancionatório aplicável aos condutores detetados a conduzir sob influência de substâncias psicotrópicas, bem como a sensibilização do poder judicial para o impacto devastador que a sinistralidade rodoviária tem na sociedade.

Que lições para o futuro?

Na avaliação feita ao desempenho da ENSR, a ANSR afirma que os princípios orientadores e a visão adotados foram adequados, mantendo a sua relevância e integrando com atualidade os conceitos que presidem à maioria das intervenções nacionais e supranacionais em matéria de segurança rodoviária. “Estas considerações são válidas, mesmo considerando que a definição e desenvolvimento da ENSR ocorreram antes do estabelecimento de políticas supranacionais que influenciaram a conceção de políticas nacionais supervenientes, nomeadamente em relação a alguns dos países com melhor desempenho neste campo, onde se incluem aqueles que serviram de referência para Portugal, aquando do estabelecimento da estratégia”, declara a ANSR. “Do ponto de vista da organização institucional do sistema de segurança rodoviária e nas questões relacionadas com a legislação, Portugal cumpre integralmente as recomendações da ONU/OMS”, afirma ainda neste documento a ANSR.

Já quanto ao grau de concretização e de aplicação prática do conjunto de ações chave programadas para desenvolver e/ou executar durante o período de implementação da ENSR é assumido que não atingiu os valores esperados e expectáveis face ao acompanhamento e monitorização efetuados através da “Estrutura de Pilotagem”.

Ainda assim, a evolução da sinistralidade em Portugal foi positiva e alcançou uma diminuição bastante superior à inscrita na ENSR – por força de uma subavaliação da situação inicial e da evolução da população residente em sentido contrário ao que fora previsto –, tendo ultrapassado a meta prevista para o final do seu período de vigência:

 

Meta da ENSR para o final de 2015: 62 Mortos por milhão de habitantes

Valor alcançado no final de 2015: 60 Mortos por milhão de habitantes

 

Contudo, a posição relativa estabelecida como meta qualitativa – colocar Portugal entre os 10 países da UE com melhor desempenho medido pelo indicador “mortos por milhão de habitantes” – não foi atingida, em virtude de se ter verificado, nalguns países com elevada população, desempenhos superiores às projeções elaboradas para efeitos da ENSR.

É nesta avaliação e neste historial todo que se forjou o Plano PENSE 2020 (Plano Estratégico Nacional de Segurança Rodoviária) que irá merecer em breve a nossa reflexão também num próximo artigo.

 Fotos: telegraph.co.uk, reference.com, bluemountainsgazette.com.au, abc7.com, chicagotribune.com